La sécurisation des trajectoires professionnelles : quelques enjeux pour la recherche et l’action dans le domaine des politiques de l’emploi

Mercredi 21 octobre 2009

Sylvie Morel, Département des relations industrielles, Université Laval

Texte de la communication présentée au Colloque international Regards croisés sur les mutations du travail, Département des relations industrielles de l’Université Laval et Agence Nationale pour l’Amélioration des Conditions de Travail (ANACT), (à paraître en 2009).

Introduction

Le défi de la sécurisation des trajectoires professionnelles appelle aujourd’hui une reformulation de l’intervention publique, en particulier dans le domaine des politiques publiques de l’emploi. Ce défi soulève de nombreux enjeux. Parmi ceux-ci, il en est trois sur lesquels nous aimerions nous pencher ici. Le premier d’entre eux a trait au choix de l’agenda qui est retenu pour offrir une traduction concrète à cet objectif de sécurisation. À cet égard, on observe actuellement le développement de trois grands programmes de recherche et d’action pouvant s’inscrire dans l’optique de la sécurisation des trajectoires professionnelles : ceux des marchés transitionnels, de la flexicurité et du travail décent. Dans chacun des cas, l’exercice consiste à réfléchir, de manière prospective, à l’élaboration de nouvelles protections collectives consolidant la sécurité économique des salarié-e-s, cette réflexion se doublant d’objectifs visant l’efficacité économique. L’essentiel de cet article consistera à esquisser, quoique de façon sommaire, les grandes lignes de ces trois programmes (section 1). Le second enjeu auquel renvoie la sécurisation des trajectoires professionnelles est d’ordre théorique et touche l’analyse économique. Il s’agit de la capacité des théories économiques existantes d’offrir des grilles de lecture utiles pour comprendre ce problème de la sécurisation et y répondre adéquatement dans la pratique. Cet enjeu est fondamental et n’est pas souvent envisagé de front. Même si nous disposons de peu d’espace pour le faire, nous en rendrons compte en identifiant certaines des exigences que la thématique de la sécurisation pose à l’analyse économique pour qu’elle soit pertinente (section 2). Enfin, nous proposerons quelques pistes de réflexion concernant l’application de la thématique de la sécurisation au contexte institutionnel québécois (section 3), car le choix d’une bonne méthode pour mener l’analyse comparée est également un enjeu de taille.

1. Trois grands programmes de recherche et d’action

Malgré leurs nombreuses différences, les trois programmes de recherche et d’action que sont ceux des marchés transitionnels, de la flexicurité et du travail décent peuvent être rattachés à l’objectif général de la sécurisation des trajectoires professionnelles. Une mise en garde s’impose ici cependant. Regrouper sous une même étiquette ces trois programmes représente, dans une bonne mesure, un raccourci que d’aucuns pourront juger excessif, tant il est vrai que les usages politiques qui sont faits de chacun d’entre eux et les politiques qui s’y rattachent, sont éminemment distincts. Le bât blesse surtout en ce qui a trait à l’agenda de la flexicurité déployé actuellement en Europe, dont la capacité à renforcer les droits des salariés est vivement contestée, voire même totalement réfutée, cela tant dans le monde de la recherche que dans les milieux syndical et associatif (Dumas, 2006 ; Friot, 2008 ; Garrouste, 2006 ; Keune, Jepsen, 2007 ; Ramaux, 2006 ; Tangian, 2006). Car la flexicurité, compte tenu du contenu que donne à cette notion la Commission européenne, a surtout servi à flexibiliser l’emploi au détriment de la sécurité économique des salariés, la lutte contre le chômage ou la promotion de la qualité des emplois n’étant pas, de l’avis de nombreux chercheur-e-s, une priorité dans le cadre de la Stratégie européenne pour l’emploi (Bonvin, 2006 ; Salais, 2006). De même, cet agenda a permis, à travers l’instrumentalisation, par exemple, du « miracle danois », de légitimer en France des réformes régressives (Barbier, 2005, 2007 ; Coutrot, 2006). La flexicurité demeure donc, dans sa formulation actuelle, un terrain miné. Cela dit, il est frappant de constater combien ces trois programmes poursuivent, en termes d’objectifs affichés à tout le moins, une ambition commune, celle d’offrir une réponse politique globale à la mondialisation au moyen de stratégies d’action intégrées et cohérentes qui reconnaissent l’importance de la sécurité économique et de la négociation sociale. C’est donc en raison de ces visées « officielles » que nous les rassemblons ici, et de leur prétention partagée à offrir une alternative crédible aux politiques de l’emploi traditionnelles. Enfin, une autre caractéristique de ces programmes est le fait qu’ils sont tous confrontés, sur le plan de l’analyse et de l’action, au défi de l’intégration de la dimension du genre. Même s’ils y réussissent à des degrés variables (Eydoux, Letablier, 2008 ; Jepsen, 2008 ; Vielle, 2007), il n’en demeure pas moins que l’objectif de l’égalité entre les hommes et les femmes est, dans les trois cas, explicitement reconnu. Précisons à cet égard qu’étant donné la centralité de la question de la sécurité économique dans ces programmes, ceux-ci sont convergents avec des thématiques féministes plus anciennes, comme celles ayant trait au renforcement des droits sociaux (Borchost, 2000 ; Hernes, 1987 ; Orloff, 1993), ou contemporaines, comme « l’articulation des temps sociaux » (Barrère-Maurisson, 2003 ; Gauvin, Jacot, 1999 ; Tremblay, 2003).

1.1 Les marchés transitionnels

Élaborée depuis 1995, la perspective européenne des marchés transitionnels décrit un programme à la fois de recherche et d’action qui renvoie aujourd’hui à une littérature abondante. Celui-ci prend appui sur les travaux pionniers de Günther Schmid et Bernard Gazier, économistes au WissenschaftZentrum Berlin (WZB) et au Laboratoire Matisse de l’Université de Paris 1, respectivement. Dix ans après son apparition, le programme des marchés transitionnels mobilisait un vaste réseau de plus de 20 organismes de recherche européens, dont les travaux étaient regroupés dans le cadre de grands programmes de recherche, théoriques et empiriques, financés par la Communauté européenne.

La thématique des marchés transitionnels a été impulsée par l’échec des politiques de lutte contre l’exclusion et le désir d’œuvrer à leur renouvellement (Gazier, 2003 ; O’Reilly, Cebrian, Lallement, 2000). Ainsi, ces marchés ont d’abord été conçus dans une perspective de réforme des politiques de l’emploi mais aussi de la gestion de la main-d’œuvre dans les entreprises. Généralement définis comme ayant trait à « l’aménagement systématique et négocié des transitions », les marchés transitionnels ont permis d’aborder les statuts d’emploi dans une perspective globale et intégrée, les positions en emploi des individus étant interprétées en termes de « trajectoires » et replacées ainsi dans la dynamique d’ensemble des « transitions » se produisant en emploi, autour de l’emploi et hors emploi. La notion de « transition » recouvre plusieurs dimensions, selon, par exemple, qu’elle :

  • décrit la cartographie des mobilités survenant au cours des trajectoires professionnelles – les passages école-emploi, chômage-emploi, non emploi-emploi, emploi-emploi, emploi-famille et emploi-retraite (Schmid, Gazier, 2002) ;
  • qualifie la nature du processus transitionnel – les transitions d’intégration, de maintien en emploi et d’exclusion (O’Reilly, Bothfeld, 2002) ;
  • spécifie le niveau de l’unité d’analyse concerné – les « transitions individuelles, collectives ou systémiques » (Schmid, 2002).

Chaque transition devrait être intégrée à une trajectoire globale et associée à une garantie de rémunération ou d’indemnisation. Certaines transitions peuvent être critiques, si elles conduisent à la précarité, à la pauvreté en emploi ou à l’exclusion, cette idée de transition critique s’étant consolidée avec l’extension du programme de recherche (Gazier, 2008). C’est pourquoi la perspective des marchés transitionnels consiste à offrir davantage de droits aux salariés, en structurant des mobilités sécurisées et négociés. Selon ses promoteurs, il s’agit bien de renouveler les bases de la sécurité économique des salariés (en emploi ou hors emploi) et de leur famille, en considérant leurs attentes et leur capacité de mobilité et non d’accroître, comme le prétendent leurs détracteurs, la vulnérabilité des salariés en sacrifiant la stabilité en emploi (Auer, 2007 ; Auer, Gazier, 2006). Quatre « principes de base » guident l’aménagement des transitions, ceux de liberté individuelle, de solidarité (comprise comme système de péréquation des risques entre bons et mauvais risques), d’efficacité et de décentralisation et du management par objectifs (Gazier, 2003 : 139-144).

Au tournant du siècle, la thématique des marchés transitionnels a évolué vers la « réforme de la relation salariale modifiant la répartition des risques et des opportunités découlant des activités productives » (Gazier, 2005 : 303). La question de la gestion du risque social (social risk management) est ainsi devenue une nouvelle entrée pour poser le problème de la vulnérabilité économique (Schmid, 2002, 2006 ; Schmid, Schömann, 2004). Il est à noter que l’agenda de recherche portant sur les « risques sociaux » ou les risques et l’emploi comprend de nombreuses ramifications, qu’il s’agisse de qualifier les transformations de la relation salariale d’un point de vue juridique (Morin, 2000 ; Lyon-Caen, 1996), les nouveaux défis de la protection sociale ou de « l’État social » (BIT, 2000 ; Castel, 2003 ; Taylor-Gooby, 2004), l’avènement du capitalisme financier (Aglietta, Rebérioux, 2004 ; Plihon, 2000) ou encore la société industrielle moderne (Beck, 2001 ; Giddens, Blair, 2002). Dans cette optique de l’apparition de nouveaux risques sociaux et de leur diversification, les chercheurs travaillant sur les marchés transitionnels ont proposé, par exemple, de reconfigurer, par une révision de la mutualisation des risques de la protection sociale, les systèmes d’assurance chômage (Gazier, 1999 ; Schmid, 2002). Les innovations proposées à cet égard peuvent combiner de nouvelles formes de protections juridiques et sociales (crédits de temps, droits de tirage sociaux) (Supiot, 1999) en suivant diverses voies de réforme (assurance employabilité, assurance mobilité, « assurance emploi durable », « assurance-emploi multifonctionnelle », etc.). Pour répondre au chômage, on a aussi cherché à relier les transitions des salariés en emploi et celles des exclus, comme dans le cas de l’ancien système de rotation des emplois au Danemark, ou le « congé à la danoise », exemple fréquemment cité d’une mesure transitionnelle. D’autres avancées récentes associées à la thématique des marchés transitionnels ont trait à la caractérisation en termes de réversibilité et d’irréversibilité des processus structurant les trajectoires dans les « cycles de vie » (Gazier, 2008 ; 104) [1]. Enfin, les marchés transitionnels s’articulent à d’autres enjeux clés contemporains, comme ceux concernant le temps de travail (Gazier, 2003 ; O’Reilly Cebrián, Lallement, 2000), tout en offrant un éclairage nouveau pour analyser la flexicurité (Gazier, 2008).

1.2 La flexicurité

Néologisme formé de la combinaison des termes de « flexibilité » et de « sécurité », la flexicurité est une notion dont le sens est beaucoup plus malaisé à cerner que celui des marchés transitionnels. Cela provient, entre autres, de la multiplicité des entrées à partir desquelles celle-ci peut être appréhendée : comme un guide de réforme des politiques publiques de l’emploi promu à l’échelle de l’Union européenne, comme une nouvelle thématique ou une nouvelle avenue de recherche en sciences sociales ou encore comme un outil de repérage des pratiques novatrices mises en œuvre par les entreprises ou à l’échelle des territoires, pour n’en nommer que quelques unes. Omniprésente dans les débats européens, devenue une « célébrité politique » (Jørgensen, Kongshøj Madsen, 2007), la flexicurité ne fait cependant consensus que sur un point : elle est une notion ambiguë et controversée.

L’expression de flexicurité origine des réformes des politiques de l’emploi réalisées aux Pays-Bas dans les années quatre-vingt-dix. Plus précisément, elle apparaît en 1995, quand le professeur Hans Adriaansens, sociologue membre du Conseil scientifique néerlandais de la politique gouvernementale (Dutch Scientific Council of Government Policy), l’utilise pour la première fois afin de désigner un déplacement de la sécurité d’emploi (job security) à la sécurité en emploi (employment security). Il défend alors la nécessité d’une attitude différente face à la flexibilité du travail et du système de sécurité sociale (Wilthagen, Tros, 2004 : 173). C’est à la même période, indiquent ces derniers auteurs, que le Ministre de Affaires sociales et de l’Emploi néerlandais, Ad Melkert, tente délibérément, dans un mémorandum intitulé « Flexibilité et Sécurité » (Flexibility and Security), de rechercher un équilibre entre ces deux derniers objectifs, son projet étant d’assouplir la protection des salariés ayant des contrats de travail réguliers au bénéfice des travailleurs temporaires. Le contexte d’apparition de la notion de flexicurité, outre celui qui sera ensuite qualifié de « miracle néerlandais », est la mise en exergue par l’ l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), dans le cadre de La stratégie pour l’emploi de 1994, de la « bonne performance » de l’emploi dans le modèle anglo-saxon (regroupant les États-Unis, le Royaume-Uni, le Canada et l’Australie), conduisant à la conviction selon laquelle la flexibilisation générale des relations d’emploi dans les pays de l’Union européenne est le moyen de développer la performance économique et de soutenir le développement durable. C’est dans la même perspective que sera ensuite défendu le « modèle danois », censé représenter, tout comme celui des Pays-Bas, de « bonnes pratiques » face à « l’Eurosclérose » (Tangian, 2006 : 7).

Pivot de la Stratégie européenne pour l’emploi, la flexibilité est activement promue par la Commission européenne à travers une « stratégie intégrée ». Tout d’abord, la Commission (2008a) la définit comme étant « une stratégie politique destinée à améliorer en même temps la flexibilité du marché du travail, de l’organisation du travail et des relations d’emploi, d’une part, et la sécurité d’emploi et de revenus, d’autre part ». Dans ses grandes lignes, on la présente comme suit : la « flexicurité délaisse la notion de sécurité de l’emploi au profit d’une notion de sécurité de l’employabilité. Elle est une approche politique orientée moins vers la protection des emplois que vers celle des personnes. Les mesures destinées à encourager la flexibilité du marché du travail et à améliorer le niveau de sécurité ne seront efficaces que si les travailleurs reçoivent les moyens de s’adapter au changement, de rester sur le marché du travail et de progresser dans leur vie professionnelle » (Commission européenne, 2008a : 1). L’accent mis sur l’accroissement de la flexibilité de l’emploi au détriment de la sécurité des salarié-e-s a pris appui sur ce type de définition (Keune, Jepsen, 2007 : 203). Étant ensuite l’une des « lignes directrices intégrées pour la croissance et l’emploi », la flexicurité est présentée comme reposant sur quatre « composantes politiques » :

  • « Souplesse et sécurisation des dispositions contractuelles (du point de vue tant des employeurs que des travailleurs - des travailleurs en place comme des exclus) dans le cadre d’un droit du travail, de conventions collectives et d’une organisation du travail modernes ;
  • des stratégies globales d’apprentissage tout au long de la vie pour garantir une capacité d’adaptation et une aptitude à l’emploi permanentes des travailleurs, en particulier des plus vulnérables ;
  • des politiques actives du marché du travail (PAMT) efficaces permettant aux individus de faire face aux changements rapides, de réduire les périodes de chômage et de faciliter les transitions vers de nouveaux emplois ;
  • des systèmes de sécurité sociale modernes qui fournissent une aide au revenu adéquate, encouragent l’emploi et facilitent la mobilité sur le marché du travail. Cela suppose une large gamme de prestations de protection sociale (indemnités de chômage, pensions et soins de santé) permettant aux individus de concilier leur travail et leurs responsabilités privées et familiales telles que la garde d’enfants » (Commission, 2007 : 12).

À ces quatre volets, s’en ajoute un cinquième, qui figure dans l’annexe du rapport de 2006 sur la stratégie de Lisbonne, concernant « l’implication active des partenaires sociaux, les partenariats et les consensus » (Keune, Jepsen, 2007 : 201). La Commission (2007 : 18) en présente l’intérêt comme suit : la « participation active des partenaires sociaux est essentielle pour garantir que la flexicurité profite à tous. Il est également crucial que toutes les parties intéressées soient prêtes à accepter le changement et à en assumer la responsabilité. Les politiques intégrées de flexicurité se retrouvent souvent dans les pays où le dialogue – et surtout la confiance – entre les partenaires sociaux, mais aussi entre les partenaires sociaux et les pouvoirs publics, jouent un rôle important ». Pour aider les États membres à mettre en œuvre des stratégies de flexicurité, la Commission a proposé des « principes communs de flexicurité », qui, après avoir été approuvés par les ministres de l’emploi et des affaires sociaux, ont été adoptés par le Conseil européen en décembre 2007. Ces principes sont au nombre de huit, dont ceux à l’effet que la flexicurité « suppose un équilibre entre droits et responsabilités des employeurs, des travailleurs, des personnes à la recherche d’un emploi et des pouvoirs publics », qu’elle « doit réduire l’écart qui sépare les travailleurs en place et les exclus du marché du travail » et « soutenir l’égalité entre les hommes et les femmes » et qu’elle « exige un climat de confiance et de dialogue entre les pouvoirs publics et les partenaires sociaux » (Commission, 2007 : 20). La mise en œuvre de ces principes communs doit, selon la Commission, tenir compte des particularités des contextes institutionnels des États membres, au chapitre notamment de l’emploi et des relations industrielles. C’est à cette fin qu’elle a également proposé différents « parcours de la flexibilité », offrant des séquences de politiques et des mesures distinctes (Commission, 2007). Mais, considère-t-elle, s’il ne s’agit pas d’imposer un seul modèle en matière de politiques de flexicurité, les « meilleures pratiques » observées dans l’Union permettent néanmoins aux États membres de « tirer mutuellement les leçons de leurs expériences, en analysant ce qui fonctionne le mieux dans leur contexte national » (Commission, 2007 : 22). À cet égard, sont mis de l’avant des exemples nationaux, comme ceux du Danemark, avec son « triangle d’or » (la complémentarité institutionnelle entre le droit du travail, la sécurité sociale et la politique active d’emploi), et des Pays-Bas (temps de travail et qualification des statuts atypiques), mais aussi des mesures spécifiques, comme le système autrichien des indemnités de licenciement et la limitation de l’utilisation des contrats à durée déterminée en Espagne. Enfin, pour mieux faire comprendre les principes communs de la flexicurité, la Commission (2008b) a lancé, en février 2008, une « Mission pour la flexicurité », qui devait se rendre dans cinq pays (France, Suède, Finlande, Pologne, Espagne) afin de dresser un état des lieux de la mise en œuvre de ces principes.

Face à ces initiatives de la Commission européenne, les réactions des acteurs divergent considérablement. Par exemple, en France, comme le soulignent P. Auer et B. Gazier (2006 : 144), la « « flexicurité » survit mais dans l’équivoque la plus totale. Chacun avance ses projets, comprenant souvent diverses versions de la « flexicurité » plus ou moins incompatibles. Le gouvernement a les siennes, après avoir envoyé plusieurs missions ministérielles au Danemark, et entreprend de renouer le dialogue social. M. Sarkosy combine de façon évolutive flexibilité et « rupture » ». De fait, l’accord sur la modernisation du marché du travail intervenu en janvier 2008 a été considéré par le premier ministre comme « un vrai pas vers la flexicurité à la française » (Freyssinet, 2007b : 1). D’autre part, au niveau européen, s’est développé, non sans ambiguïté, un agenda syndical de la flexicurité et le terme est maintenant accepté dans le dialogue social (Freyssinet, 2007a). Enfin, au niveau international, après son adoption par les autres grandes institutions européennes, comme le Parlement européen et le Conseil de l’Europe (Keune, Jepsen, 2007 : 189), le thème de la flexicurité a été repris par l’OCDE, notamment, dans sa Stratégie pour l’emploi « réévaluée » de 2006 (OCDE, 2006). L’Organisation internationale du travail (OIT) a également commencé à en explorer les potentialités (Jørgensen, Kongshøj Madsen, 2007 : 10) de même que l’Inde, la Chine et l’Amérique Latine (Auer, 2007 : 88).

1.3 L’agenda du travail décent

L’agenda du travail décent a été lancé en juin 1999 par l’OIT, lors de la 87e session de la Conférence internationale du travail, en tant que stratégie visant à faire en sorte, comme l’a déclaré son Directeur général, Juan Somavia, que « chaque femme et chaque homme puissent accéder à un travail décent et productif dans des conditions de liberté, d’équité, de sécurité et de dignité » (BIT, 2008). Cet agenda est associé à ce que l’on appelle la « mobilité protégée », qui renvoie à une sécurisation des transitions fortement structurée au niveau institutionnel, au moyen, notamment, de « politiques actives » de qualité (Auer, 2007, 2006) ; notons ici la convergence existant entre les recherches portant sur le travail décent, la mobilité protégée et les marchés transitionnels, ne serait-ce que par l’implication de Peter Auer, économiste qui dirige une équipe de recherche sur l’emploi au BIT, à ces trois courants de recherche. L’agenda du travail décent est présenté comme étant une « approche programmatique équilibrée et intégrée qui doit permettre d’atteindre les objectifs du plein emploi productif et du travail décent pour tous aux niveaux mondial, régional, national, sectoriel et local » (BIT, 2007a : ii). Il comprend les quatre volets suivants, qui sont associés à autant d’objectifs considérés comme étant stratégiques : 1) les droits des travailleurs, ou la promotion et la mise en œuvre des normes et des principes et droits fondamentaux au travail ; 2) l’emploi, c’est-à-dire l’accroissement des possibilités pour les femmes et pour les hommes d’obtenir un emploi et un revenu convenables ; 3) la sécurité sociale, où l’on vise à étendre et à rendre plus efficace la protection sociale pour tous ; et 4) le dialogue social, dont la promotion passe notamment par le renforcement du tripartisme (BIT, 2008). Cet agenda représente une avancée, non pas tant en raison de la nouveauté de ces questions dans le plan d’action de l’OIT, qui, au contraire, leur a consacré de nombreuses recommandations et conventions depuis sa création en 1919, que par l’effort d’intégration que l’on a consenti en choisissant de les aborder dans un cadre d’ensemble qui permet d’en explorer les interrelations (Ghai, 2002 : 2). Ainsi, l’agenda du travail décent « vise à maximiser les synergies entre les quatre composantes. Toutes les dimensions doivent être prises en compte, et il ne saurait être question de privilégier telle ou telle composante » (BIT, 2007 : ii). L’approche est englobante. Elle intègre, en effet, les politiques sectorielles et macroéconomiques, en promouvant une croissance riche en emplois, et touche à des questions comme le développement durable, la démocratie et la sécurité (BIT, 2007b).

Dans le cadre de la mise en œuvre de l’agenda, on s’est interrogé sur la « validité universelle » de la notion de travail décent. Cette réflexion s’imposait d’autant plus que, tel que le souligne Dharam Ghai (2002), l’OIT orientait ses interventions, au moins jusqu’aux années cinquante, sur la base de normes reflétant le contexte prévalant dans les économies industrielles. De ces interrogations, il ressort maintenant que cette notion n’est pas applicable aux seuls pays développés mais à l’ensemble des pays membres de l’OIT (Ghai, 2002 : 9). Cela est le cas parce le travail décent représente un objectif universel et indivisible reposant sur des valeurs et des principes fondamentaux. S’il y a universalité au niveau de l’objectif poursuivi, il en va autrement sur le plan des moyens employés pour atteindre ce dernier. Ainsi, sur le plan pratique, l’agenda varie en fonction des situations nationales et locales ainsi que des différents niveaux de développement et des capacités de chacun des pays (Ghai, 2002 : 9). Car, comme l’indique l’OIT (BIT, 2006 : 7), s’il est nécessaire de définir une approche et un ensemble de principes communs, les « stratégies et objectifs internationaux, dont ceux ayant pour but un emploi décent pour tous, doivent être traduits et inclus dans les contextes nationaux pour prendre tout leur sens et être efficaces ». Afin de permettre à chaque pays d’adapter à sa propre réalité les politiques générales ou spécifiques qu’elle propose et de les convertir en programmes opérationnels, l’OIT a mis en place la formule des « programmes par pays de promotion du travail décent » (PPTD). Dans son rapport portant sur l’agenda du travail décent en Afrique (2007b : 28), l’OIT présente comme suit les éléments du processus d’élaboration de ces programmes ; « analyse du statut du travail décent dans les pays ; définition des priorités avec les mandants tripartites et d’autres acteurs ; définition des objectifs et des stratégies sur la base d’une analyse et d’une évaluation des atouts des pays, de leurs points faibles, de leur potentiel (dans le contexte d’une coopération internationale) et des risques que cela implique ; recensement, mobilisation et consolidation des ressources internes et externes nécessaires pour atteindre les objectifs ; élaboration de stratégies efficaces pour la mise en œuvre et la gestion du programme, ainsi que pour la conception et la mise en œuvre d’un système de suivi et de compte rendu des résultats et réalisations ».

Pour opérationnaliser l’agenda, l’OIT a aussi mis en place, en octobre 2000, un programme pilote sur le travail décent (DWPP). Huit pays membres ont participé au premier DWPP. Comme le précise l’OIT (BIT, 2006 : iii), les « défis auxquels ces pays ont dû faire face constituent un échantillon représentatif des défis auxquels sont confrontés la plupart des pays membres de l’OIT : la pauvreté, les forces de la mondialisation et la tâche ». Ce programme pilote a permis de dégager, pour chacun des pays participants, des priorités distinctes, comme on peut le voir ci-dessous (BIT, 2006 : 5) :

  • Bahreïn : démocratisation, liberté d’association et restructuration du marché du travail ;
  • Bangladesh : « exploiter » la mondialisation pour tirer profit de ses aspects positifs et en minimiser le coût ;
  • Danemark : flexibilité et sécurité dans une économie ouverte de petite taille ;
  • Ghana : réduction de la pauvreté et travail décent dans l’économie informelle ;
  • Kazakhstan : développement social et restructuration économique ;
  • Maroc : libéralisation du commerce dans le secteur de l’habillement ;
  • Panama : options offertes par le travail décent dans les réponses du pays à la mondialisation ;
  • Philippines : réduction de la pauvreté par le biais du développement local.

Un important travail a également été accompli pour développer des indicateurs destinés à mesurer les progrès au niveau de la réalisation des grands objectifs. Ces indicateurs couvrent de façon détaillée chacune des composantes de l’agenda et sont élaborés en fonction de trois « modèles de travail décent » (classique, pour les pays en transition et les pays en développement) (Ghai, 2002). L’appel en faveur du travail décent et d’une mondialisation équitable trouve maintenant un écho en Amérique, en Asie, en Afrique et dans l’Union européenne [2]. L’agenda a aussi trouvé une transcription au niveau international au Conseil économique et social des Nations Unies et au Sommet mondial des Nations Unies de 2005, où les chefs d’État de 150 pays se sont engagés à œuvrer en faveur d’un agenda international de grande envergure [3]. Pour l’OIT, l’objectif du travail décent, que la Commission mondiale sur la dimension sociale de la mondialisation a fait sien (BIT, 2004), doit maintenant être progressivement intégré dans les stratégies nationales de développement des pays membres. Ajoutons que le congrès constitutif de la Confédération Syndicale Internationale (CSI) de novembre 2006 avait adopté le principe de l’organisation d’une journée d’action mondiale pour le travail décent. En décembre 2007, la CSI a fixé cette journée au 7 octobre 2008. Enfin, la notion de travail décent figure au cœur de la plate-forme d’action que la CSI a élaborée pour faire face à la crise financière déclenchée à l’automne 2008 (CSI, 2008).

2. De nombreuses exigences pour l’analyse économique

La sécurisation des trajectoires professionnelles est une thématique dont le développement est en bonne partie tributaire des recherches des économistes. Or, pour la grande majorité de ces derniers, la « science économique » se résume à seul courant de pensée, celui qui a été développé depuis la fin du 19e siècle sous l’étiquette « néoclassique » ; c’est pourquoi d’ailleurs, on le qualifie souvent d’« orthodoxe ». Pourtant, malgré la domination de ce courant dans le monde académique, tant dans l’enseignement que la recherche, il existe, en réalité, une grande diversité d’approches théoriques alternatives à ce courant dominant, qualifiées, quant à elles, d’« hétérodoxes ». Il est essentiel de les mobiliser pour étudier, en théorie et sur le terrain, les politiques et les pratiques dont l’objectif est de sécuriser les trajectoires professionnelles. Car, pour ce faire, l’économie néo-classique reste, malgré sa complexité et ses nombreuses formulations, fondamentalement insatisfaisante. En raison de ses fondements méthodologiques, des concepts qu’elle met de l’avant et de la représentation des faits économiques comme « faits de nature » qu’elle propose (Gislain, 2003a), elle ne permet pas de développer une analyse adéquate des comportements humains, des formes institutionnelles dont se dotent les sociétés et de leur évolution. Nous ne pouvons pas, étant donné l’espace qui nous est imparti ici, développer plus avant ce point, que nous avons traité ailleurs (Morel, 2000, 2007). Indiquons simplement que, pour notre part, nous recourons à un cadre théorique radicalement différent de celui des économistes néo-classiques pour mener nos analyses économiques : la théorie institutionnaliste de John R. Commons (1934). Cette dernière est méconnue en économie, mais cela est en voie de changer, car de plus en plus d’économistes en reconnaissent l’actualité. L’institutionnalisme commonsien renouvelle l’analyse économique par sa fécondité conceptuelle et l’opérationnalité de son cadre d’analyse. Il peut donc contribuer à enrichir l’analyse des programmes axés sur la sécurisation des trajectoires professionnelles. Il peut aussi y parvenir en raison de la centralité qu’y revêt la question de la sécurité économique. En effet, cette dernière et son envers, la vulnérabilité économique, et la façon dont elles modèlent les comportements des individus, est un thème fondamental de l’institutionnalisme commonsien (Morel, 2003). En outre, l’institutionnalisme commonsien accorde une grande importance à la thématique de la citoyenneté (Morel, 2008), autre entrée sur la question de la sécurisation des trajectoires. Cela explique donc que des économistes du travail puissent le choisir, au sein des hétérodoxies en économie, pour développer une analyse économique du travail et de l’emploi, voire une théorie des relations industrielles (Gislain, 2003b ; Ramstad, 1998).

Ainsi, le choix d’un cadre théorique approprié est tout à fait déterminant car les exigences que pose pour l’analyse économique un traitement novateur de la question de la sécurisation des trajectoires professionnelles sont nombreuses et toutes les théories ne sont pas à même de les rencontrer. Nous allons maintenant nous borner à simplement en énumérer quelques unes [4] :

  • Un renversement de perspective dans l’argumentaire de défense des droits des salarié-e-s : la sécurisation des trajectoires professionnelles opère un renversement de perspective par rapport à celle qui sous-tend l’approche orthodoxe. Au lieu d’adopter une pensée déterministe qui conduit à considérer les faits économiques comme des phénomènes s’imposant aux collectifs humains, avec un discours prônant l’adaptation à de soi-disant « lois du marché », elle incite à se représenter l’économie comme une construction sociale, fondement d’une conception des politiques publiques où la sécurité économique occupe le premier plan. Cela peut donner une consistance théorique à l’objectif des promoteurs des marchés transitionnels d’« équiper le marché » pour qu’il serve les gens, plutôt que d’« équiper les gens » pour qu’ils affrontent le marché, lequel est le choix du social-libéralisme de la « troisième voie » proposé par Tony Blair et Anthony Giddens au Royaume-Uni (Gazier, 2003 : 16-17).
  • Des principes généraux mais une nécessaire contextualisation de l’analyse : chacun des programmes d’action présentés plus haut est fondé sur un certain nombre de principes généraux mis en œuvre au moyen de mesures différenciées selon les contextes. Cette exigence de contextualisation s’accomode mal d’un cadre théorique générant, de façon déductive, comme c’est le cas avec la théorie orthodoxe, un ensemble de préconisations politiques à prétention universelle, élaborées sans référence aucune à leur lieu et période d’implantation. Un cadre d’analyse alliant théorie et pratique, pensée et action, comme celui de l’institutionnalisme commonsien, dont la méthode est dite « abductive », est d’une grande utilité pour faire en sorte que la théorie soit en prise sur les problèmes réels qu’elle doit résoudre.
  • L’intégration de la dimension temporelle dans l’analyse : par le fait qu’elle marque le passage de l’« état » (les positions en emploi des salariés envisagées isolément les unes des autres, de façon compartimentée) à la trajectoire (ces positions étant analysées à partir de la séquence de leur déroulement concret) et d’une vision en termes de stock à une autre en termes de flux, la thématique de la sécurisation des trajectoires professionnelles revêt un caractère fondamentalement dynamique. Dans cette perspective, la nécessité d’une conception du temps – ou des temps – adaptée à la complexité de l’action économique, c’est-à-dire qui rende compte de l’épaisseur de l’expérience humaine, est plus que jamais requise. L’approche « évolutionnaire » de l’institutionnalisme commonsien recèle de fortes potentialités à cet égard. Cela parce qu’elle est fondée sur le concept de processus – d’où l’expression de « paradigme processuel » pour le définir – où sont saisies, tant les institutions dans le temps irréversible de leur transformation historique que l’activité économique humaine dans celui de la temporalité du devenir (la capacité des acteurs de se projeter dans l’avenir) (Gislain, 2002). L’approche néo-classique, centrée sur le concept d’optimum et construite autour de la notion d’équilibre général, est, quant à elle, essentiellement statique.
  • La prise en compte des interactions entre les institutions, les stratégies d’acteurs, les territoires et les espaces de vie : la compréhension des problèmes et des défis de la sécurisation des trajectoires professionnelles exige aussi un décloisonnement des perspectives au niveau spatial, pour que soit intégrée la diversité des interactions qui définissent l’action économique et ses marges de manœuvre. Le passage de la position individuelle à la position inter-individuelle (ou l’idée, dans le cadre des marchés transitionnels, selon laquelle « ma mobilité dépend de la vôtre » (Gazier, 2003)), est un exemple des interactions à saisir, révélant, dans ce cas-ci, les interdépendances entre les salarié-e-s. Mais il y a également les interactions organisationnelles, dont dépend la mise en œuvre des dispositifs de sécurisation, celles existant entre les niveaux territoriaux, lieux d’ancrage des interventions, ou encore entre les espaces de vie à travers lesquels se déroulent concrètement les trajectoires. Cette idée de l’existence d’une continuité essentielle entre les logiques institutionnelles, les activités sociales humaines et les lieux de socialisation, est au cœur de l’analyse commonsienne qui, par sa méthodologie et ses concepts, réunifie, de façon transversale, ces diverses dimensions.
  • La prévalence des responsabilités collectives sur les responsabilités individuelles : sécuriser les trajectoires professionnelles passe par la reconnaissance d’une vulnérabilité économique générée par les institutions et, par suite, de la nécessité d’instituer collectivement la sécurité économique des salarié-e-s. Cela signifie mettre l’accent, pour parer aux risques sociaux, sur la responsabilisation des acteurs, comme, par exemple, les employeurs et l’État, quant à l’orientation des pratiques de gestion de main-d’œuvre et des politiques publiques. Cette mise en évidence des devoirs collectifs vient rompre avec l’individualisme méthodologique qui caractérise l’approche économique dominante. L’institutionnalisme commonsien opère une telle rupture. De plus, comme, selon ce dernier, l’objet de théorie économique est la relation des êtres humains entre eux, est mis de l’avant un principe d’interdépendance se déclinant en termes d’éthique de la solidarité.
  • L’émergence de nouveaux enjeux et espaces de négociation : non seulement la négociation sociale est-elle une dimension essentielle des trois programmes identifiés plus haut, mais, de plus, on assiste, avec ces derniers, à une reconfiguration de la négociation autour d’enjeux nouveaux, s’articulant souvent à ceux qui sont plus anciens. L’ensemble des acteurs traditionnels – l’État et les organisations patronales et syndicales –, auxquels s’ajoutent les associations, se voient donc forcés de redéfinir partiellement leur action. L’étude de cette question requiert que soit reconnu le rôle central des rapports de pouvoir et du conflit dans la régulation de l’emploi. En posant, comme point de départ de l’analyse, le conflit pour le partage des richesses ou, plus exactement, pour la distribution des droits de propriété garantissant une future sécurité, Commons met en relief les asymétries de pouvoir qui sont source de vulnérabilité économique. À l’équilibre harmonieux et naturel des néo-classiques, résultat de l’action d’« agents économiques » libres et égaux, est substitué un ordre social qui découle de processus collectifs et évolutifs de résolution de conflits d’intérêts. Dans ce cadre théorique, la négociation sociale, avec les alliances auxquelles elle donne lieu, retrouve une pleine légitimité.

3. Les pistes de recherche et d’action pour le Québec

Comment les programmes des marchés transitionnels, de la flexicurité et du travail décent peuvent-ils nous inspirer pour réformer les institutions de l’emploi au Québec ? Cette question, déjà complexe, l’est d’autant plus que la thématique de la sécurisation des trajectoires professionnelles est encore peu présente dans le contexte québécois. Compte tenu de cette complexité, nous nous contenterons ici d’identifier certaines des interrogations auxquelles cette question renvoie. Nous nous demanderons comment, dans le contexte québécois, nous pourrions agir pour renforcer la sécurité économique des salarié-e-s et, à cette fin, énumèrerons quelques uns des défis qui nous semblent les plus importants à relever. Auparavant cependant, nous proposerons, également sous forme d’énumération, quelques éléments descriptifs du portrait du cas québécois en matière de régulation de l’emploi. Car s’il est un détour incontournable dans cette réflexion portant sur les enseignements à tirer, pour le Québec, des recherches et expériences en cours en matière de sécurisation des trajectoires professionnelles, c’est bien celui qui consiste à cerner notre propre « cohérence sociétale », cela tant au chapitre du diagnostic du fonctionnement de nos institutions que des solutions à mettre en œuvre. Autrement dit, autant il est nécessaire de faire preuve d’ouverture face aux nouvelles voies de recherche et d’action dans le domaine de la sécurisation, autant il faut rester critique face à l’emprunt de solutions instituées dans des contextes nationaux différents du nôtre. La réflexion sur les « modèles » n’est, en aucun cas, un simple exercice d’imitation. Nombreux sont les auteur-e-s qui, précisément, se sont employés à tracer les limites que comporte l’idée de l’importation des « bonnes pratiques », qui révèlent, le plus souvent, des logiques institutionnelles spécifiques au pays d’origine (Barbier, 2005, 2006 ; Boyer, 2006 ; Coutrot, 2006 ; Gautié, 2006 ; Lefebvre, Méda, 2008). Parmi les mises en garde à tirer de ces études, notons celles qui suivent :

  • « La synchronisation des diverses institutions » : la performance d’un pays repose sur l’interaction de plusieurs mesures et non pas sur un dispositif unique qui fournirait, à lui seul, l’outil et la mesure magiques à retenir (Boyer, 2006 : 49) ;
  • Le principe de cohérence des « arrangements institutionnels » (Barbier, 2005 : 1) ou de « complémentarité institutionnelle » (Boyer, 2006 : 18) : un modèle national n’a de sens que par la cohérence d’ensemble qui s’en dégage ;
  • La distinction entre l’identification d’une « cohérence institutionnelle » et l’établissement de relations causales : la prudence s’impose dans l’étude des performances, car la mise en correspondance de mesures et de résultats reflète le plus souvent, non pas une relation de causalité, mais la « coexistence de certaines institutions et systèmes et de situations sociales existantes » mesurées par des indicateurs utilisés dans plusieurs espaces nationaux (Barbier, 2006 :123) ;
  • L’inscription des réformes et des « modèles » nationaux dans une trajectoire historique de longue durée (Barbier, 2005 : 8) : les politiques, organisations, mesures ou pratiques n’apparaissent pas par génération spontanée mais s’inscrivent dans le temps long de l’histoire dont elles tirent leur signification ;
  • Le caractère souvent tâtonnant des politiques publiques de l’emploi (Boyer, 2006) : la mise en place d’un « modèle » national procède souvent d’un processus brouillon et non d’un plan d’action délibéré.

Ici encore cependant, le choix d’un cadre d’analyse économique est déterminant pour fonder théoriquement la méthodologie de l’analyse comparée. Nous plaidons à nouveau, à cet égard, pour l’institutionnalisme commonsien, selon lequel l’économie est un « fait institué », c’est-à-dire une construction sociale historique et évolutive, dont, par définition, la lecture requiert de comprendre la coutume et les diverses règles qui façonnent l’action économique, collective ou individuelle, de façon contextualisée mais aussi dans le cadre de formations sociales différenciées dans le temps et l’espace. Sans reprendre ce qui a été dit plus haut, notamment sur la prise en compte, de façon transversale, des interactions économiques, les économistes commonsiens cherchent à saisir la nature et la particularité des conflits qui définissent l’« ordre social », ce dernier étant entendu, par opposition à l’idée d’équilibre produit automatiquement par les « forces économiques », comme le résultat toujours temporaire d’un processus collectif et évolutif de résolution de conflits d’intérêts. Cela oriente donc l’analyse comparée, tout comme le « principe de raisonnabilité », selon lequel « l’harmonie des intérêts » auquel une société parvient incorpore une dimension normative, en se formant en référence aux pratiques jugées préférables pour une société et une période données. Établi de la sorte, l’ordre social institué par l’action collective acquiert ainsi un sens relatif et contingent. Il s’inscrit dans le temps historique irréversible des institutions en évolution.

Cela dit, proposons quelques éléments de diagnostic concernant la régulation et la situation de l’emploi au Québec :

  • Un historique de l’emploi marqué par une situation de chômage élevé ;
  • La prédominance d’un modèle de flexibilité du travail quantitative ;
  • La montée du phénomène des travailleur-se-s pauvres ;
  • Un faible appui aux transitions, en particulier celles ayant trait au chômage, la protection offerte dans ce domaine par l’État fédéral s’étant fortement dégradée durant les années quatre-vingt-dix ;
  • La tendance à une approche coercitive en matière de conditions assorties au versement de transferts d’assistance sociale, mais de façon moins marquée que dans le cadre du workfare américain ;
  • Une tradition interventionniste d’État plus affirmée qu’ailleurs en Amérique du Nord ;
  • Une politique familiale qui fait contraste avec ce qui existe sur le continent nord-américain ;
  • Une loi pro-active en matière d’équité salariale pour les femmes ;
  • L’existence d’instances partenariales originales, comme la Commission des partenaires du marché du travail ;
  • La faiblesse du « dialogue social » (instances partenariales à caractère consultatif et non décisionnel ; problème de légitimité dans la société des organisations syndicales et morcellement de leur action ; faible représentativité des organisations patronales ; environnement de « faible confiance ») ;
  • Un taux de syndicalisation plus élevé qu’ailleurs en Amérique du Nord (mais segmentation entre les secteurs public et privé) ;
  • L’existence d’un ensemble de politiques actives, mais élaboré dans le cadre d’un ministère à vocation sociale au lieu d’une structure autonome ; une politique de formation professionnelle développée ;
  • Au niveau canadien : l’existence de fortes inégalités de revenu ; la faiblesse de la rigueur de la protection de l’emploi (selon l’indicateur synthétique de l’OCDE) et de la protection par les lois du travail des statuts d’emploi atypiques ; une segmentation prononcée par statuts d’emploi.

En conséquence, la réflexion concernant la manière de pallier le « déficit de sécurité économique » existant au Québec soulève les interrogations suivantes :

  • Comment promouvoir un engagement politique ferme en faveur de politiques publiques de l’emploi favorisant la sécurité économique et inscrire cet objectif dans les priorités nationales ?
  • Comment articuler des stratégies de sécurisation dans le cadre de l’Accord de libre-échange Nord-Américain (ALENA) et de l’Accord Nord-Américain de coopération dans le domaine du travail (ANACT) ?
  • Comment faire en sorte, notamment par des politiques de plein emploi, que les entreprises développent des stratégies de gestion de main-d’œuvre orientées vers la sécurisation des trajectoires professionnelles ?
  • Comment faire prévaloir une approche globale plutôt que des mesures à la pièce dans le cadre de stratégies de sécurisation des trajectoires professionnelles ?
  • Comment renforcer les instances partenariales (en reconnaissant à la fois les divergences d’intérêts entre les acteurs et l’importance de la négociation sociale) et dynamiser le « dialogue social » ?
  • Comment renforcer le pouvoir des organisations syndicales, de manière à les soutenir dans la construction d’un rapport de forces permettant que leur voix compte dans des instances de type partenarial ?
  • Comment promouvoir l’image des ministères à vocation « sociale » (ministères du travail, de l’emploi et de la solidarité sociale, notamment) par rapport à ceux à vocation « économique » (ministères des finances, du revenu, du développement économique, de l’innovations et de l’exportation, par exemple) ?
  • Comment réformer nos politiques d’assurance chômage pour sécuriser les transitions ? Comment mieux organiser le reclassement des travailleurs et travailleuses licenciés ?
  • Comment renforcer l’évaluation des politiques publiques de l’emploi, en promouvant, notamment, l’utilisation d’indicateurs qualitatifs ?

Conclusion

Dans cet article, nous avons voulu souligner le fait que la sécurisation des trajectoires professionnelles soulève différents types de questions, qui sont étroitement imbriquées les unes aux autres. Se pose, en premier lieu, celle du choix du programme, entre les marchés transitionnels, la flexicurité et le travail décent, qui semble le mieux à même d’atteindre l’objectif du renforcement des droits des salarié-e-s. Pour avancer dans cette réflexion, il importera de pousser plus loin l’analyse de ces programmes, en dégageant leurs points communs et leurs divergences mais surtout leurs faiblesses et avantages relatifs. Cependant, et c’est le second point que nous avons développé, notre capacité de tirer tout le potentiel de ces plans d’action dépend d’une question trop souvent évacuée dans les débats sur les politiques publiques, celle de la solidité des fondements théoriques de nos analyses économiques. L’approche économique que nous choisissons d’adopter est déterminante parce que les théories façonnent notre conception des faits économiques, nos diagnostics concernant ce qui fait ou ne fait pas problème et, en conséquence, les solutions préconisées, c’est-à-dire l’orientation des politiques publiques. Or, le courant économique dominant est insatisfaisant parce qu’il offre une vision erronée des comportements et des institutions économiques. Le choix d’un cadre d’analyse alternatif est donc un enjeu majeur qui se rattache à notre capacité de donner plus de place dans l’espace public aux discours économiques qui tranchent avec l’approche orthodoxe. Enfin, troisième niveau de questions, la sécurisation des trajectoires professionnelles pose la question des difficultés de l’analyse comparée et de l’utilisation des « modèles » comme guide de réforme des politiques publiques. Le Québec offre des particularités propres qui requièrent des solutions adaptées à celles-ci. En même temps, le caractère novateur des réflexions et des expériences en cours pourrait nous conduire à sortir des sentiers battus. Le plus stimulant sera sans doute de s’approprier ces agendas d’action pour leur donner une traduction qui soit conforme au contexte québécois. Ce travail relèvera de la recherche et de l’expérimentation, mais surtout du débat démocratique, la promotion d’un modèle de développement économique reposant sur des exigences éthiques formulées en termes de sécurité économique, étant, au bout du compte, du ressort des choix politiques.


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Notes

  • [1] Les travaux cités ici sont ceux de D. Anxo et C. Erhel. 2006. « Irreversibility of time, reversibility of choices ? The life-course foundations of the Transitional Labour Market Approach », Cahiers de la MSE, 2006.58 et de C. Erhel. 2007. « Les politiques liées au cycle de vie et le marché du travail », Séminaire Delsa/Elsa sur les risques de l’existence, cycle de vie et politique sociale, OCDE, 31 mai et 1er juin.
  • [2] Pour l’Union européenne, voir : Commission européenne. 2006. Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, Promouvoir un travail décent pour tous. La contribution de l’Union à la mise en œuvre de l’agenda du travail décent dans le monde, 24 mai ; ec.europa.eu/social/BlobServlet ?docId=136&langId=fr ; page consultée le 25 octobre 2008.
  • [3] La résolution 60-1 de l’Assemblée générale adoptée le 16 septembre 2005, se lit comme suit : « Nous sommes résolument en faveur d’une mondialisation équitable et décidons de faire du plein emploi et de la possibilité pour chacun, y compris les femmes et les jeunes, de trouver un travail décent et productif les objectifs fondamentaux de nos politiques nationales et internationales en la matière et de nos stratégies nationales de développement, y compris celles qui visent à réduire la pauvreté, dans le cadre de nos efforts pour atteindre les objectifs du Millénaire pour le développement » (OIT, 2007a : i).
  • [4] Cette réflexion fait l’objet d’un article en cours de rédaction : S. Morel. 2010. « La sécurisation des trajectoires professionnelles : une perspective commonsienne », texte de la communication présentée au Colloque Vers un capitalisme raisonnable ? La régulation économique selon J. R. Commons, Québec, Université Laval, 16-17 octobre 2008.