Examen du budget fédéral du 27 janvier 2009

Mardi 10 février 2009

« Il enfourcha son cheval et partit dans toutes les directions » Robert Tarini, 1979

Après être passé à un cheveu de se faire renverser à la suite de l’Énoncé économique du 27 novembre dernier, le gouvernement conservateur minoritaire a fait fermer le Parlement le temps de préparer un budget plus adapté au contexte de crise économique et susceptible de rallier assez d’appuis, parmi les partis d’opposition, pour se maintenir au pouvoir [1] .

En comparaison de l’immobilisme qui caractérisait l’Énoncé économique de novembre dernier, ce budget présente un contraste saisissant, notamment par l’ampleur des dépenses envisagées. Ce sont quelque 40 milliards de dollars sur deux ans que le gouvernement entend consacrer au soutien de l’économie, en plus d’absorber les impacts négatifs de la conjoncture sur les finances publiques. En outre, le programme financier pour rétablir les flux de crédit sera porté à 200 milliards de dollars.

Mais l’interventionnisme ne fait pas partie du bagage génétique des conservateurs. Et cela paraît. Les quelque 50 milliards additionnels qui seront consacrés à racheter aux banques des prêts hypothécaires assurés ne comportent pas plus de conditions que les 75 milliards déjà engagés. Le plan d’action économique n’est pas ciblé. Il est composé d’une multitude de dépenses tous azimuts, de nature temporaire, en attendant que la situation revienne à la « normale ». Même si le budget annonce la prolongation de cinq semaines des prestations d’assurance-emploi, il ne résout pas le problème découlant du fait que près de 60 % des chômeuses et chômeurs n’ont pas accès aux prestations en vertu des critères d’admissibilité actuels. En période de crise, c’est dramatique. En dépit des nombreux avis à l’effet contraire, le plan d’action comporte aussi un volet de baisses d’impôts pour les particuliers, tout à fait dans le style des conservateurs. Ces allégements fiscaux comptent pour environ 15 % de l’ensemble, mais leurs effets sont permanents.

Le budget reflète surtout le souci du gouvernement conservateur de parer au plus pressé, d’accommoder certaines clientèles et de tirer le tapis sous les pieds des partis d’opposition en récupérant certaines de leurs propositions. Cela suscite d’ailleurs une certaine grogne chez les partisans conservateurs les plus à droite.

Le budget se signale aussi par ses incidences régionales et sectorielles différenciées. L’Ontario, plus choyée, recevra 2,7 milliards en prêts pour l’industrie automobile et une bonification appréciable des transferts. Une agence dotée d’un budget de 1 milliard pour le développement du sud de l’Ontario sera mise sur pied. En revanche le Québec et Terre-Neuve subiront des compressions de transferts, notamment au chapitre de la péréquation. Un maigre 170 millions est consacré à l’aide au secteur forestier québécois Les programmes culturels coupés l’année dernière ne seront pas rétablis. Le gouvernement insistera pour mettre sur pied une commission canadienne des valeurs mobilières, en dépit des protestations du Québec. On ne peut se départir de l’impression qu’un certain esprit revanchard imprègne ce budget, dirigé contre les provinces qui n’ont pas manifesté tout l’enthousiasme qu’aurait souhaité monsieur Harper à l’égard de son parti lors des dernières élections.

Sans doute ce budget permettra-t-il d’amortir le choc de la récession et de préserver des emplois. Mais ce n’est pas là qu’on trouvera la traduction d’une vision de l’économie canadienne pour le 21ième siècle. On en voudra pour preuve le traitement réservé à l’environnement. Le gros des sommes prévues, environ un milliard, servira au développement du nucléaire en Ontario et à la captation de carbone, une technologie pas encore au point qu’on veut promouvoir afin de faciliter la poursuite de l’exploitation des sables bitumineux de l’Alberta et la production d’électricité par des centrales au charbon et au gaz.

Un budget déficitaire pour faire face à la crise

Le budget prévoit un déficit de 34 milliards pour 2009, soit l’équivalent de 2 % du PIB, et de 30 milliards pour l’année suivante. Ce sera la première fois depuis 1997 que le gouvernement fédéral va encourir un déficit [2] . À ce sujet, il faut souligner le consensus social très large qui entoure cette éventualité, compte tenu de la gravité de la situation. Par la suite, selon le projet, le retour à l’équilibre budgétaire se ferait graduellement d’ici cinq ans, grâce à une reprise de la croissance économique et la cessation des dépenses temporaires.

En proportion du PIB, les dépenses se gonfleraient temporairement, passant de 13 % en 2007 à 14,7 % en 2009, pour revenir graduellement à 13,1 % en 2013. Cela indique que le gouvernement est disposé à envisager une dérogation à son credo en raison de la crise économique, mais seulement temporairement. Et pour s’en assurer, il privilégie des mesures de dépenses de nature temporaire. Parallèlement, les revenus diminueront de 15,7 % du PIB en 2007 à 14,4 % en 2009, pour ensuite remonter à 15,2 % en 2013. La différence entre le point de départ et le point d’arrivée s’explique en bonne partie par les effets permanents des baisses d’impôt consenties. En fait, dans ce budget, le gouvernement conservateur achève de liquider ce qui subsistait comme excédent structurel  [3]

Environ la moitié du déficit serait attribuable aux effets de la conjoncture sur les finances du gouvernement, et l’autre moitié au plan de relance. Par mesure de précaution, le gouvernement fonde sa planification budgétaire sur une hypothèse de décroissance du PIB nominal de 2,7 % en 2009, alors que la moyenne des prévisions du secteur privé s’établit à -1,2 %. Cette hypothèse suppose que le PIB nominal va reculer de 44 milliards et que le déficit fédéral va se creuser 4,5 milliards additionnels.

Cadre de financement exceptionnel

Le gouvernement portera à 200 milliards les sommes consacrées à l’amélioration du crédit, en regroupant une série de mesures dans ce qu’il appelle le Cadre de financement exceptionnel Tout d’abord, il rajoutera 50 milliards aux 75 milliards déjà engagés pour le rachat aux banques d’hypothèques assurées. Ces actifs n’ont rien à voir avec les subprime américains, puisqu’il s’agit de prêts de qualité déjà garantis par la Société canadienne d’hypothèques et de logement (SCHL), autant dire par l’État. Le schéma, assez ingénieux, permet d’accroître les liquidités des banques pour qu’elles reprêtent cet argent. Pour les finances du gouvernement cela ne change pas grand-chose, puisque les emprunts effectués pour ces achats sont compensés par la valeur des actifs acquis. À terme, le gouvernement s’attend même à faire un peu de profit dans cette opération parce que le rendement sur ces hypothèques est supérieur au coût des emprunts encourus pour en faire l’acquisition. Le problème, c’est que l’injection de liquidités n’est pas assortie de conditions quant à leur utilisation. Les banques peuvent aussi bien s’asseoir sur cet argent que l’utiliser pour des acquisitions ou n’importe quoi d’autre. Il y a là une lacune qu’il faudrait corriger.

Par ailleurs, le gouvernement mobilisera 13 milliards pour renforcer les capacités des sociétés d’État financières, telles la Société canadienne d’hypothèques et de logement, Exportation et développement Canada et la Banque de développement du Canada.

Le budget établit aussi la Facilité canadienne de crédit garanti, dotée d’un montant pouvant atteindre 12 milliards, pour aider notamment au financement de véhicules. Faut-il y voir un autre coup de pouce à l’industrie automobile ?

Dette fédérale : rien pour angoisser

En ce qui a trait à la dette fédérale, son poids économique recommencerait à s’alourdir, alors qu’il diminue depuis 1995. La dette remonterait de 26,6 % du PIB en 2008 à 32,1 % en 2010, pour ensuite redescendre à 28 % en 2013-2014. Par rapport à la moyenne des pays du G-7, où la dette publique frôle les 60 % du PIB, la situation du Canada demeure enviable.

Croissance réduite des transferts fédéraux au Québec

Comme il l’avait annoncé en novembre dernier, le gouvernement révisera la formule de péréquation pour limiter le rythme de croissance des transferts à celui de l’économie. En l’absence d’un tel plafonnement, les paiements auraient atteint 16 milliards en 2009 et 20 milliards en 2010, un rythme que le gouvernement juge intenable. Pour 2009, en fait, les transferts de péréquation seront limités à 14,2 milliards, comparativement à 13,5 milliards en 2008. Comme le Québec reçoit un peu plus de la moitié de la péréquation (8,4 milliards), il va sans dire que ces révisions entraînent un manque à gagner substantiel pour le Québec, estimé à un milliard par le gouvernement du Québec. La province de Terre-Neuve est aussi pénalisée par l’élimination du choix qui lui était laissé entre l’ancienne et la nouvelle formule. Fait à noter, pour la première fois l’Ontario recevra de la péréquation (347 millions).

Par ailleurs, les transferts pour la santé au Québec augmenteront d’un maigre 196 millions, soit 3,6 % [4]. En revanche, ceux pour l’Ontario augmenteront de 878 millions, soit 10 %. L’explication de ces écarts demeure nébuleuse, mais semble avoir un rapport avec le fait que l’Ontario soit devenue une province récipiendaire de péréquation.

Pour l’ensemble du Canada, les transferts pour l’enseignement supérieur et les programmes sociaux augmenteront d’à peine 300 millions, passant de 10,6 à 10,9 milliards. C’est ce qui était prévu en 2007. Le Québec recevra environ le quart de cette maigre augmentation, soit au plus 75 millions.

En tenant compte des transferts pour la péréquation, 327 millions de plus, l’augmentation des transferts du fédéral au Québec pour 2009 atteindra à peine 600 millions. Ce n’est guère reluisant.

Clairement, ce budget néglige les services de santé et d’éducation (à l’exception des infrastructures dans l’enseignement supérieur)


  • [1] L’Énoncé économique de novembre 2008 comportait plusieurs mesures de nature strictement idéologique, comme l’abolition du droit de grève dans le secteur public, l’interdiction du recours aux tribunaux pour l’équité salariale au fédéral, l’élimination des subventions publiques aux partis politiques. Fondé sur des perspectives économiques excessivement optimistes, le plan budgétaire ne proposait rien comme mesures de stimulation. Au contraire, il s’acharnait à préserver l’équilibre budgétaire au moyen de compressions des dépenses.
  • [2] L’exercice 2008-2009 se terminera avec un léger déficit de 1,1 milliard, découlant des mesures fiscales du plan d’action
  • [3] L’excédent structurel est le surplus dont le gouvernement disposerait si l’économie tournait à plein régime. En 2007, selon le Directeur parlementaire du budget, l’économie canadienne se trouvait dans une telle situation et le surplus se chiffrait à 9,6 milliards. En 2008, à la suite des mesures fiscales, le surplus structurel n’était plus que de 3,3 milliards. Si les finances fédérales tombaient en déficit structurel à la suite des baisses d’impôts, il faudrait réduire les dépenses pour rétablir l’équilibre. Ce budget se rend à la limite de cette éventualité, éliminant ce qui reste de la marge avec les baisses d’impôt annoncées.
  • [4] Plan budgétaire 2009, tableau 3.10.